十四五建议：确立减税降负的政策取向

　　【财新博客】

　　文 | 卓勇良（浙江省体改研究会副会长）

　　企业税负较重已是当前共识。这里的关键是控制和降低政府收入增长，然后才有可能降低企业和个人的税费负担。浙江民间经济之所以改革开放初期迅猛发展，税费负担持续较低是一个重要因素。

　　一、政府收入占GDP比重扶摇直上

　　政府收入有不同口径。即使同时公布的数据往往也会有所出入，且某些口径数据难以进行历史对比。所以这里先用常见的一般公共预算收入数据，进行时间序列数据分析。

　　改革开放初期，全国宏观税负持续下降。1978年，全国一般公共预算收入占GDP的30.8%，1996年降至10.3%，降低了20.5个百分点。由于这里不包括其它一些收入，因此实际的宏观税负及其降低幅度，不一定真的如此。但在1996年前，中国宏观税负降低是货真价实的。

　　根据我的研究判断，改革开放以来的前两个10年，因为经济增长迅猛，至少就浙江各级政府言，并不拘泥于税率，而是满足于某一个相对较高的财政收入总额。当财政收入增长达到一定水平后，地方政府尽量能减则减。当时大量采取定额税，俗称“包税”，一般按机台、用电等包干，换算成实际税率都较低。这不是中国特色，这是发达经济体历史以来的惯常做法。

　　省一级政府的减税激励，政包干是一个重要因素。不同地方有不同的包干方式，浙江上世纪90年代初是收入递增包干，有一段时期中央对浙江财政的递增包干率是6.5%，属于水平较高的一种。广东福建是定额包干，1979年7月确定的包干办法是“明后两年，广东每年上缴数确定为12亿元，福建每年补助数确定为1亿元”。

　　这一财政体制终于走不下去，原因是中央财政捉襟见肘。上世纪90年代，中央财政连续两年不得不向地方借钱。5、6年前，当年主事的司长来到杭州，他在座谈会上开玩笑地说，当时向地方借钱没还，至今还在被人说道。朱鎔基总理主持的中央和地方的分税制改革，于1994年开始实施。

　　全国宏观税负变化的转折点是1996年。这年，宏观税负降到最低点后扶摇直上。2015年，全国一般公共预算收入占GDP比重达到22.1%，比1996年高11.8个百分点，上升1倍多。

　　由于一般公共预算收入不包括早先的预算外收入，以及后来的政府性基金预算收入，实际金额及其占GDP比重均大大偏低。至于2015年以来，一般公共预算收入占GDP比重降低状况，或许是事实，但与多数人的实际税负感受不尽相符。

　　财税部门曾反复强调中国的宏观税负不高，他们的理由是宏观税负与发达经济体比较而言是低的。其实关于宏观税负，主要应是纵向比较。我们说中国经济发展迅猛，并不是和美国当下的发展水平比，而是和我们的过去比。拿中国的宏观税负与其他国家和地区进行横向比较，由于发展水平、数据口径等差异，特别是因为信息不畅通，比较的难度较大。

　　中国宏观税负的上升幅度，无论怎么说都是比较高和比较快的。这是我们从一般公共预算收入占GDP比重的纵向比较中，已可清晰观察到的一个结论。

　　二、宏观税负已达较高水平

　　广义宏观税负包括政府四方面收入。1）一般公共预算收入，2）政府性基金预算收入，3）国有资本预算收入，4）社会保险基金预算收入。第一项的一般公共预算收入，大致只占政府全部收入的一半多，但因能找到长期的历史数据，已在上文用于时间序列分析，并得出宏观税负上升的结论。但不能用这一数据作截面分析，因为这将得出不符合实际的结论。

　　应该说，全国广义宏观税负已达较高水平。2018年，全国广义宏观税负37.1%，比2011年高0.9个百分点，比2011年以来最低的2015年高2.8个百分点。这里存在着一个争议，就是如何看待国有土地出让收入。

　　将国有土地出让收入包含在宏观税负中，应该是具有合理性的。2012至2018年，全国国有土地出让收入年均增长16.1%，大大高于GDP名义增长。这一块收入，2018年占全国政府收入的20.1%，在一些省份有高于30%的。就政府言，这是真金白银的收入。就企业言，虽然不是税费支出，但确也提高了生产经营成本。

　　土地出让收入的较快增长，是直接由个人和机构承担的。浙江的房价为什么涨得如此之快，如此之高，尤其是杭州，相当因素是地价推上去的。2002至 2009年，杭州主城区商品住宅土地供给大致只有苏州市区的一半，房价上涨是苏州市区同期的两倍。

　　高地价影响服务业发展。一些便民小店自嘲是替房东打工，笔者在马尼拉主干道路看到建筑质量较高、整洁的两间门面的蔬菜店，杭州几无可能。服务业用房的高额租金，相当部分转嫁至消费者。美国的服务业为什么收费并不高，如餐饮并不比国内高多少，电影院票价较低，重要原因就是地价低。而在杭州，住宅小区外的门面房寸土寸金，一个10平米左右的门面房，年租金10万元，或许更高，而这些多半转嫁给消费者。

　　高地价亦影响制造业发展。我2019年5月前后在嘉兴某园区调研，当地一家企业2003年购入第一块土地是每亩10.1万元，2007年购入第二块土地是每亩22.0万元，2011年购入第三块土地是每亩87.0万元。十分明显，政府土地出让收入的大幅提高，直接导致企业生产经营成本提高，一些城市的城乡结合部甚至近郊，已不适合制造业生存。以上述两者而论，广义宏观税负不列入土地出让收入似乎并不合适。

　　以日本总务省提供的OECD国家2016年的税收占GDP比重数据进行比较可发现，中国的税收占GDP比重已达较高水平。根据这一数据，中国2016年一般公共预算收入占GDP的比重为21.4%，高于日本的19.5%、美国的20.0%，韩国的20.1%，低于瑞士的21.5%，可列OECD国家的第11位。

　　较高的政府收入，加上铸币税、政府借债等因素，导致政府支出占GDP比重更高。2018年，全国政府支出占GDP比重已达40.9%，比上年提高2.8个百分点，比2011年提高4.8个百分点。这显然意味着政府对于微观介入程度的提高，或将影响“市场决定性作用”。全国2018年政府支出占GDP比重，与OECD国家2016年数据比较，高于美国的37.8%，日本的38.8%、以色列的39.8%，可列OECD国家第10位。

　　考虑到中国人均GDP仅美国的约1/6，而政府收支占GDP比重却高于美国，应该有一定的不合理因素，尚不高的经济发展水平具有相对并不低的宏观税负，比较值得商榷。

　　还须指出，就理论分析言，大国宏观税负在不影响其公共服务前提下，可以一定程度地低于中小国家。大国由于其政府组织，及其公共管理和服务的规模效率高于中小国家，因此如无特殊情况，在不影响公共管理和服务的水准下，政府支出占GDP比重可以相对低一些。这或许也是我们看到的美国和日本的政府支出占GDP比重，在OECD国家中处于较低水平的一个原因。但在中国，我们看不到这方面的显著效应。

　　为了进一步了解大国公共服务效率高于中小国家，因而政府支出占GDP比重可以相对低一些的判断，进一步作了大国与小国防卫费用占GDP比重的比较模型分析。结论是，大国防务费用占GDP比重，在防务水平相同情况下，可以大大低于小国。

　　假定两个人口密度、人均GDP、武器装备配置均相等，国土均为圆形的理想国家。并假定大国国境线长度为小国的10倍，边防军按同样的单位国境线长度配置，则如把边防军占全国人口比重等效于防务费用占GDP比重，则大国防务费用占GDP比重，仅为小国的1/10。

　　三、较高宏观税负影响经济发展

　　关于宏观税负与经济增长关系，我和同事以浙江为例作了系统的计量分析，答案不言而喻，高税负损害经济增长。

　　分析表明，浙江的宏观税负高于15%以后，浙江经济运行与宏观税负呈显著负相关。多项分析都表明，宏观税负越高，经济增速越低；宏观税负加重，一定程度地带来经济增速下行。而且，宏观税负提高对于出口增速、第二产业增加值增速、人均GDP和GDP增长的负面影响，均相对较大。

　　不过，实际运行也可能是一种相反的状况。即在若干重要经济指标断崖式回落下，由于政府收入的刚性，为了保持一定的政府收入增长，税费增速并未能相应降低，从而在GDP增速下降下导致宏观税负上升。且或许也正是这一状况，进一步形成了对于企业生产经营的不利影响。

　　我利用1997年浙江县市数据所作的相关分析也证实了上述判断。1997年，浙江共有64个县市，去掉数据异常的3个县，这61个县市的财政总收入占GDP比重，与人均GDP的相关系数为-0.411。这一相关性虽然不能说高，但总体状况比较清晰。亦即，宏观税负高的县市，人均GDP较低，反之亦然。

　　不过，到2017年，由于各种因素的扰动，已无法呈现当年状况。所以无法在2017年，重复1997年的分析。

　　四、降税减负应是长期政策取向

　　中国经济和浙江经济都曾经有过税负较低的美好时光。中国财政税收政策的一大遗憾，是未能在财政收入迅猛增长时期，大幅度地实施减税，以至现在骑虎难下。1998至2011年，全国一般公共预算收入年均增长19.8%，比同期GDP名义增速高5.4个百分点，比同期城镇居民收入年均名义增速高8.5个百分点，当时应该说完全具备大幅减税的条件，可惜并未实施。

　　今后一个时期，政府具有较大的增收压力是事实。然而到底是为了一事一时的增收而影响长期发展，还是为了长期的较好发展而减少一事一时的增收，应该是比较容易算清的。

　　1、优化和减少政府支出

　　财政部公布的2017全国财政支出至第三级课目的数据，因为缺少这方面的具体信息和相应的知识，难以分析。但仔细观察还是能发现一些问题。如一些部门的行政经费似乎偏高，特别是一些市场化运转为主的部门，既占了行业垄断优势，又能得到财政拨款，比较值得商榷。又如在一般公共服务支出课目下，有17方面支出，其“其它拨款”支出占比的算术平均为14.6%，最高的为31.2%，比较费解。因为所谓“其它”，应是一些细枝末节较难归类的支出，既然占比如此之大，那就不是细枝末节的支出，就应明确标示，不过如涉及国家机密或应另当别论。

　　财政拨款严格意义言，不应无偿拨付给竞争性机构。尤其是在一个人口接近14亿的大国，中央部委更不宜直接向地方竞争性机构拨款，即使是通过地方政府或地方部门拨款给竞争性机构也不可取。这既不符合公共财政要义，同时效率较低，且将导致和助长寻租、欺骗等的不良风气。

　　2、改革财政转移支付

　　沿海地区应对全国财政有较大贡献，这是沿海地区义不容辞的职责，也是沿海地区得以较好较快发展的前提。然而，财政上缴率较高，在当下经济增速放慢下，较有可能影响沿海活力，从而不利于全国发展。

　　改革转移支付制度的前提是推进政府改革，严格控制行政和事业编制，严格控制政府事务。当前少数地方的少数行政事务，或可说是自拉自唱，缺少应有的公共效率。我这些年来越来越感觉到，一些政府系统的少数话语和行为，存在着与民间脱节问题，有些可以说是“为赋新词强说愁”。而这些行政事务，又成为增设机构、扩张编制的理由和依据。

　　浙江在上世纪80年代初期，编制控制由李丰平省长直接负责，具体事务由省人事厅综合处负责。处长姓宫，我去找他接洽编制问题，非常客气。我也是从宫处长那里第一次知道，省里对编制控制非常严。

　　浙江纺织业全国之最，但一直未设专管纺织的厅级机构。1981年，浙江纺织产值是新疆的7.7倍，新疆有纺织厅，浙江没有。直至后来，浙江的行业管理厅局改成行政性公司，浙江还是没有设厅局级的纺织主管部门。到上个世纪90年代后期，浙江只是在省经贸委设一个处级的行业办公室进行管理。2017年，浙江规模以上工业的纺织产值占全国13.5%，比浙江规模以上工业产值占全国比重的5.9%，高出7.6个百分点。

　　浙江事实表明，机构和编制少一点有利于发展。而这又能减少政府事务，减少政府支出，减少财政转移支付。

　　巨额财政转移支付可以用“老王用老李的钱，给老张花”来形容，是典型的低效率机制。且这对有关部门也是一道难题，分钱多半时候比收钱还难，更不要说由此导致的法律和道德风险。巨额转移支付也是北京拥堵的一个重要原因。当然，中国区域发展差距较大，转移支付必不可少，但应推进改革，进行优化。

　　3、优化政府行为

　　一是不再攀比财政收入。随着经济增速全面放慢，如财政收入增长快于GDP的名义增长，且撇开结构性因素，则实际是对企业和个人的较多收取，不利于发展。

　　二是优化政府愿望和意志。任何建设都要量力而行，任何意志都有不可行问题。美好的东西多多益善，但问题是必须有收入来源支撑。

　　三是继续推进投资体制改革。或可将地方重大公共性和公益性建设项目，包括大型桥隧泊位，一些轨道交通，大型文化体育卫生设施等，下放地方自行审批，也可以严格由地方在经中央审批的框架内，自行筹划，自行筹资，自行建设，自行管理，自行还贷，形成较强的自我约束激励机制，就像当年浙江“四自公路”一样。同时，建立地方重大公共项目决策人员的终身负责制，以及地方财政破产制度。

　　（全文完）