也谈南北差距 在人口流出地要进行减量规划

　　【财新博客】

　　文 | 陆铭（上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任）

　　一段时间以来，中国地区经济的南北差距成为热议的话题。细心的学者发现，以前，中国经济的区域间差距主要体现为东中西差别。而近些年来，似乎南北差距逐渐浮现，成为“区域间平衡发展”新的担忧。国家的“十四五规划”即将制定，空间规划将成为重要议题。如果在类似的问题上存在认识误区，将对下一阶段的区域发展政策产生重大影响。

　　到底什么叫“发展差距”？

　　首先需要开宗明义，任何有关发展的差距和平衡等指标，人均指标才是关键。

　　在国家层面，之所以常常关注GDP总量指标，那是因为，在国家层面人口的数量是稳定的，因此总量指标和人均指标是一致的。

　　但是在一个国家的内部，地区之间人口是可以流动的。这时，对于区域经济发展的关注点，就应该更加着重于人均指标，而不是总量指标。换句话来讲，劳动力在地区之间的流动，实际上就是劳动资源在不同地区之间优化配置的过程。有的地方成为人口流入地，有的地方成为人口流出地。人口流入地通常具有发展制造业和服务业的比较优势，通过人口集聚发挥规模经济，提升劳动生产率。而人口流出地通常更加适合发展农业、旅游和自然资源产业，人口流出的时候，人均资源占有量反而是上升的。这时候，在人口流出地，当然会出现经济总量增长相对较慢的现象，但只要人均水平上升，何必太纠结呢？

　　不管是东中西的差距，还是南北的差距，人们常常所讲的差距，其实主要是指总量差距。那么问题来了，地区之间经济发展总量存在差距，不恰恰是反映了地区之间的比较优势差异吗？其实，东中西差距和南北差距在本质上有一个共同的原因，那就是，在1990年代中期之后，中国经济全面向世界开放。只要海运仍是国际贸易最为便宜的运输方式，那么相对来讲，东南沿海（尤其是长三角和珠三角地区）就成为发展出口导向型制造业的首选之地，道理再简单不过，因为这里有中国最好的港口条件。

　　读者经常追问一个问题，中国的北方不是也有港口吗？请注意，对于理解区域经济发展来讲，一定要理解“比较优势”这样的概念。说得通俗一点，在大家都有港口的时候，投资者会看哪里的港口条件更好，而不只是看一个地方有或没有港口。中国北方，特别是河北和辽宁的港口大多冬天是结冰的，而黑龙江和吉林更是没有直接的出海口。这样的自然地理条件，不管是看东中西差别，还是南北差别，都是决定性的。

　　还有一个长期存在的相关误解是京津地区与周围其他地区之间的关系。一种流行的观点是，京津二市（尤其是北京）对周边地区产生了强大的虹吸效应，导致了河北地区难以发展。这话看似有道理，但是却经不起推敲。整个华北地区在发展上不如南方，归根到底还是因为缺乏内河航运和优质海港，只有山东地理条件相对来说好一点。换句话来说，主要不是因为京津产生的虹吸效应，而是因为环京津地带本身的条件就不如南方。读者不妨自己做一个思想实验，如果上海是中国的首都，会因为虹吸效应而导致整个长三角地区难以发展吗？恐怕不会吧。

　　经济发展的收敛，到底靠什么？

　　发展差距的缩小，往往也被经济学家称之为“收敛”，而这个词又经常与产业转移、腾笼换鸟、雁型模式这些词联系在一起。这几个词的本质都是一样的，就是把发达地区的产业向欠发达地区搬迁。那么地区之间经济发展的收敛，真的只有这一条路吗？

　　要回答这个问题，就需要首先从“收敛”的含义开始说起。收敛这个词最早是在经济增长理论中使用的。它的意思是说，在发达国家出现资本边际回报递减，而在发展中国家有大量劳动力，于是，资本会从发达国家转移向发展中国家，寻求更高的回报。而发展中国家则借助于自己劳动力丰富的比较优势，逐渐实现人均收入水平的提高，对发达国家进行追赶。

　　请千万千万注意，上面这样的理论，讲的是不同国家之间的收敛。在讨论国家之间问题的时候，最为重要的一个前提条件就是劳动力不能在国家间进行自由流动。如果这个条件被打破的话，那么要实现国家之间人均收入的收敛，简直太容易了，那就是穷国向富国移民。当然，这只是说说，实际上是做不到的。

　　发展经济学中的雁型模式和产业梯度转移，也是建立在劳动力不能跨国流动的前提之上的。比如说在东亚地区，当日本出现生产成本上升的时候，产业就会从日本转移到韩国和中国台湾地区，后来又转到中国大陆。读者不妨想一想，如果像日本这样的国家没有对外来移民的限制的话，那么，当日本劳动成本上升的时候，还需要把企业往外搬吗？不，只需要把发展中国家的劳动力搬到日本就行了，直到在发达国家出现人口容纳力的自然局限。

　　但是，在一个国家内部原本是不应该有雁型模式这样的概念的，因为在国家内部地区之间，人口应该可以自由流动。在追求地区之间平衡发展的时候，就需要考虑，是让人更加自由的流动到收入更高的地方去，还是在人口流动存在制度障碍的时候，把产业向欠发达地区搬迁，即所谓的产业转移。

　　当然，在理想的状态下，人口的流动和产业的转移是同时发生的。只要土地资源是稀缺的，发达地区的土地和劳动成本最终还是会上升，这时，一部分企业会在“雁型模式”之下，转移到其他收入更低的国家，而有一部分企业则会向内地转移。

　　中国人口的跨地区流动远远跟不上市场力量主导的产业集聚。在这种情况下，如果要实现地区之间人均收入的收敛，本应以促进劳动力更为自由流动为手段。遗憾的是，由于社会各界没有理解区域经济发展的一些基本规律，把经济在少数地区的集聚误解为区域间发展的不平衡。甚至全球普遍存在的集聚效应也被污名化为“虹吸效应”，造成了社会各界普遍对于产业向少数地区集中的反感。于是，长期以来，在政策上对于较发达地区采取抑制措施（比如收紧建设用地指标），试图“倒逼”企业转移向内地，同时，用行政力量去推动产业转移。

　　但是，产业转移真的发生了吗？真的起到了促进地区间平衡增长的效果吗？恐怕未必。有研究显示，其实，沿海地区向内地的产业转移，并没有全面发生，而只是发生在局部的地区和产业。在向中西部的产业转移中，有的是有道理的，因为这些产业并不依赖于海运进行贸易。另外一些就难说了，有些欠发达地区以牺牲环境为代价，吸引污染型的产业来实现短期的GDP增长，恐怕也只有数字比较好看。通过提高沿海地区的成本来“倒逼”产业转移，恐怕实际上发生的是把企业逼去了东南亚。

　　还有一种表面上的收敛是需要警醒的，那就是大量在工业园、新城和基础设施上的投资。这些投资，在短期里当然是GDP，也能够形成就业和税收，表面上造就了一些西部增长明星。但是，实地调研一下就知道了，那些在欠发达地区遍地开花的工业园和新城，以及宽马路，早就投资过度了。一个数据就能说明问题，中国大约有三分之一的城市出现了人口收缩，但几乎无一例外地在做增长型规划和投资。

　　发展是硬道理，但硬发展是没道理

　　事实上，十多年来，中国已经实施了大量的支持欠发达地区的区域发展政策，现在已经可以对这些发展政策进行评估了。

　　我们的研究显示，在中西部已经建设了大量的经济开发区和新城，这些政策虽然在短期可以在经济总量上帮欠发达地区带来一定程度的增长，但是，由于缺乏集聚效应，相应的政策是伴随着低效率的发展。新城大量建设在人口流出地，也已经出现了总量过剩和规划超标，伴随着严重的地方政府债务。原本说“发展是硬道理”，结果，在人口流出地大量无效投资，成了“硬发展是没道理”。

　　国家对于欠发达地区的各类补贴和支持，要从整个国家的竞争力角度来考虑问题，如果资源配置出现低效率，那么对于中国经济的健康可持续发展和国际竞争力的提升是不利的。

　　大量的理论和实证研究，以及国际发展经验，再加上中国自己过去所做的尝试，已经足以支撑政策上的调整。在面向“十四五”的空间规划中，我提几点建议：

　　第一，在欠发达地区要进行有区分的、基于各自比较优势的发展政策。在核心大城市及周围的都市圈，可以进一步集聚制造业和服务业。其中，将有两种可持续的类型：一是服务于内需的；二是服务于外需，但是出口不依赖于海运，比如说通过空运的，以及通过网络运输的软件业。在另外一些地区发展农业、旅游和自然资源产业，但是这些产业由于创造GDP的总量受到资源限制，应该通过引导人口流出来提高人均资源占有量和人均收入水平。

　　第二，要重启东部沿海城市群和都市圈的发展。特别要高度重视长江经济带（特别是中下游）黄金水道沿线地区在全球制造业体系中的竞争力，因为这一地区的内河航运条件几乎可以和海运相媲美。在东南沿海地区要通过推动外来人口公共服务均等化，使得外来人口安居乐业，来缓解劳动成本上升的趋势。同时，土地供应要跟着人口增长需要相应增加，提高土地利用效率，缓解地价和房价上涨速度。

　　第三，在人口流出地要进行减量规划。要防止出现人口流出地继续做增量规划和投资的局面，已经进行的投资要做科学的评估。要高度重视上一轮投资中所形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。对于缺乏回报且不可持续的项目应及时终止。

　　第四，对于欠发达地区的转移支付，要从投资于不动产转向投资于人。欠发达地区的工业园、新城、基础设施总体上已经过剩，未来应转而投资于教育和医疗等有利于人力资本积累的事业，改善人的生活质量，提升人口素质，为更长期的发展打下基础。

　　第五，欠发达地区的基础设施投资，要与所对应的产业比较优势相关联。对于比较优势在农业、旅游和自然资源这些产业的地区，要相应提供与产业竞争力相吻合的基础设施配套。要建有利于将产品运出来和有利于将人运进去旅游的基础设施。建议对于中西部地区已经大面积铺开的高铁项目进行投资回报评估，考虑在中西部地区以更多的机场建设来取代过量的高铁项目，因为机场更加适合人口密度低且地形复杂的地区。

　　第六，对于地方官员的考核和评估，要取消GDP总量的指标。特别是对于人口流出地，更是要减少对于GDP总量增长的激励，以免人口流出地仍然做总量的增量规划，以及地方之间在招商引资方面的恶性竞争，防止不同地区在产业选择上的雷同化发展。

　　（全文完）