【财新《中国改革》】（特约作者 王雍君）客观地讲，中央政府为管控“三公消费”（公款招待、车辆购置维护、出国考察）付出了许多努力，每年都下发、累计达数百个相关文件，就充分表明了这一点。效果如何？比以前当然有所进步，但效果还远不理想。近年来，社会各界对公开“三公消费”的呼声和压力也越来越大。我们需要反思：为何有效管控“三公消费”如此困难？
答案很简单：公民面对的其实不是“三公消费”，而是让它得以兴盛不衰的体制环境。按照现行体制，每一类“三公消费”都是被允许的，支出标准弹性较大（即使存在、合理也不会被严格遵循），统计口径是相当随意的（可以塞进“办公经费”“培训经费”等许多科目中），信息披露则是高度松散的（没有类似公司场合下的信息披露机制和披露前的审计要求）。在这种情况下，“三公消费”如何能够得到有效管控？
然而，最大的问题还在于：现行体制在“公私边界”上留下了一个巨大的灰色地带，在公共预算制度上尤其明显。纳税人会同意用他们的钱去给奥运金牌得主颁发巨奖吗？给公务员发放可观的住房补贴吗？给受益仅限于“俱乐部成员”的人们提供高端医疗和保健服务吗？给党政领导集中居住的小区建幼儿园吗？公务员享受其他福利的标准究竟是什么？诸如此类的问题还可列出一大串。
“边界问题”一直在困扰着我们的社会，也一直在加剧政府与人民之间的紧张关系。这些问题概括起来就是：纳税人的集体权利应该通过怎样的制度安排才能得到真正有效的保护？公共支出和预算的合理边界究竟在哪里？公开性的作用究竟有多大？
在一次国际研讨会上，一名韩国财政部官员透露：他到中国出公差，飞机的“里程积累”必须划归财政部名下。一个来自美国财政部的官员居然带了两个手机：一个是用于公务处理的联邦手机，一个是处理私人事务的个人手机。公私边界细化到这个地步，“三公消费”当然就不是问题至少不是大问题了。
中国的情形又如何呢？“三公消费”的用语实在具有误导性，因为这些开支的用途和利益指向只有一部分是“公”，其余部分，很可能是属于典型的“私”。关于公车使用的流行说法很有力量：三分之一领导公用、三分之一领导私用、三分之一司机私用。概括起来就是：三分之二私用。尽管数据未必准确，但折射出的问题相当深刻：“公”“私”的边界究竟在哪里？适当的开支标准究竟是什么？为什么“私”的部分也能够在现行体制中被允许？谁应对此负责？这些问题未能在制度层面提出，更未能在制度层面解决。
许多人提出了对策：公开性、公务卡、要求“勤俭节约”（被写进了《预算法》二审稿）。这些真会有效吗？大概不会，至少不会长期有效。以公开性为例：就算有关“三公消费”的一切细节都被及时、全面、可靠地公诸于世（这种可能性太小），那又如何？须知，公私边界依然模糊、标准依然弹性极大。其实，从技术层面讲，这些问题太容易解决了；但是，这就要动许多官员的“奶酪”了。
一般地讲，在了解纳税（以及缴纳非税收入）的目的和意图，以及政府是否确实将公款用于法定目的和意图方面，世界各国的公民都享有大体相同的知情权。确认这种知情权，不仅要求公开性，更要求一种强有力的制度安排。好的制度安排可以起到公开性无法替代的作用：保护弱者和抑制强者。
《预算法》修订的直接目的，其实就在于建构这样的制度安排，以使公民（力量不对称中的弱势方）的集体权利，包括剔除“三公消费”中的“私”，获得持久和有效的保障。为此，新的《预算法》必须牢固地确立起法定授权原则、程序和实施机制。
法定授权：从总额授权到逐笔授权
自古以来，统治者一直拥有两项巨大无比的权力：汲取资源（财政征课）和使用资源（开支）。现代社会中，随着政府规模的扩大和履行更广泛的职能，这两项权力的实质重要性大大增强了。但是，一个古老的问题仍然在困扰我们：这些权力的合法来源是什么？
中国《宪法》给出的答案很清楚：人民是国家权力的终极来源，这些权力通过全国人民代表大会行使，行政部门由人大产生并对人大负责，行政部门制定的预算必须通过人大审查和批准。由此可知，宪法确立一个通过预算制度实施法定授权的安排：行政部门既不能从公民和自然人那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民的立法机关的明确授权。这一至高无上、作为代议制民主体制显著标志的治理原则，已经被写入所有民主与法治国家的《宪法》和相关法律中，成为现代预算制度的基石。中国也不例外。然而，《预算法》二审稿却未能将法定授权原则、程序和实施机制嵌入其中，令人遗憾。
对于“三公消费”的管控而言，这意味着什么呢？这意味着各级人大在新《预算法》（假如二审稿被通过）的框架下，将不再拥有如下机会：从传统上的总额授权制度过度到逐笔授权制度。这将给“三公消费”留下更加巨大、更加难以监控的行政裁量权。
在世人心目中，全国各级人大的监督作用行使的并不理想，直接原因即在于人大对公共支出的法定授权——授予行政部门开支公款的合法权力只是总额意义上的“一篮子授权”；至于预算支出的篮子由哪些开支构成，则没有清晰界定，从而留给了行政部门“自由组装”的巨大权力。财政部门的“预算批复”、预算执行过程中的资金调度、国库账户的设置、现金余额的管理、预算分类和预算科目的增减变动，甚至每类开支的控制标准等等，几乎全部由行政部门自由裁量。
完全可以说，中国各级行政部门在公款管理方面享有的裁量权范围之广、自由度之高、监督之难，实为世界所罕见。在这样的制度安排中，“三公消费”又如何能得到有效控制呢？
假如二审稿能够采纳法定授权原则以及相关的程序和机制，我们尚有机会去开展制度创新以加强对财政资金全过程的追踪与监督。行政部门（主要是财政部门）也可以实施相关的财政监督，但无论如何，这些行政层面的监督不能代替立法机关的法定授权。行政监督只有在法定授权的框架内实施，才可能是安全的和有效的。
逾越法定授权、或者法定授权不明确时的“财政监督”，很容易被滥用为谋取狭隘利益的工具。在实践中，这个问题已经发展到相当严重的程度，各级财政部门在商业银行大量开设未经人大批准和授权的账户——“财政专户”，自行处置公款流动和存放，实际上已经严重逾越了法定授权原则。
在公共财政管理中，立法机关通常发挥三方面的作用：代表、授权（以及立法）和监督。前者系指立法机关代表公民意志，通过民主程序表达公众的意志和意愿；授权指立法机关代表公民授予行政部门获取和开支公款的合法权威；监督指立法机关必须同时拥有追踪监督每笔授权的能力。
就中国现状而言，人大批准预算，表达的是典型的总额授权制度。总的预算篮子中，每笔开支（在美国体制以“规划”作为授权单元）没有明确的授权。“组 装”预算篮子的巨大裁量权几乎完全留给了行政部门（主要是财政部门），而人大严重欠缺追踪监控总额授权——更不用说逐笔开支的能力，包括每笔“三公消费”的监控能力。结果就是：没有人能够说清楚，“三公消费”中，符合人大授权的是哪些？逾越人大授权的是哪些？如果这些问题不能厘清，信息公开的作用就要大打折扣了。
由此不难预见，法定授权制度的缺失，将对“三公消费”，准确地讲应是所有公款的管理造成怎样的后果。
链接机制与防火墙
法定授权的惟一主体当然是立法机关。然而，这些授权能否最终得到贯彻，而不被无处不在的行政裁量权架空，在很大程度上取决于与法定授权相连接的那些机制是否被嵌入到《预算法》中。这样的机制至少有两个：以国库单一账户（TSA）为基础的“两个直达”、立法机关对国库账户上资金动用的监控。
二审稿中虽然以大量的条款（第五十一、五十二条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第八十三条）构造出一个事实上的代理制框架（认为“央行受财政部门领导、对财政部门负责”），并且取消了央行经理国库之规定，但对与法定授权（第一道公款“防火墙”）相链接的上述两道“防火墙”却全然没有顾及。主要标志是：赋予财政部门在银行账户（财政专户）设置以公款调度方面的过度裁量权，并且不要求国库账户的资金动用须向立法机关和政府定期报告。在民主与法治社会中，没有哪个行政部门可以在不经立法机关授权、不向立法机关报告、不受立法机关监控的情况下，由行政部门自行处置公款和银行账户。
为使法定授权具有技术上的操作机制，通过国库单一账户的“两个直达”实在是必须坚守的“防火墙”。这“两个直达”是：所有公款从缴款人（包括纳税人）直达国库单一账户；所有公款从国库单一账户直达供应商；除了设于央行的国库单一账户外，其他国库账户必须是零余额账户；国库账户上的资金动用必须向国家立法机关定期报告。
遗憾的是，二审稿对“防火墙”机制中的“国库单一账户”“零余额”“报告（国库账户资金动用与存放）”未置一词；相反，却以“国库单一账户体系”来为滥设财政专户处置公款的行为提供合法性。只有在严格限定“其他账户均为零余额”（经法律、立法机关授权者例外）的前提下，“国库单一账户体系”的用语才是正确的、严谨的。
这些“防火墙”机制的缺失，对于“三公消费”意味着什么呢？答案很简单：意味着形式（总额意义）上的法定授权制度，将无法有效管控“三公消费”；由于丧失了宝贵的事前控制机制，预算执行过程中与“三公消费”相对应的公款的流动过程，所记录的预算科目和支出类别，以及相应的银行账户（财政专户）的设置与管理，几乎完全处于立法机关、审计部门和央行国库的实时监控能力之外。
公开性和透明度为外部公民监督“三公消费”提供了重要的途径和方法。但无论怎样重要，有效的制度安排都是无法代替的。这样的制度安排要求：（1）清晰地界定“三公消费”中“公”与“私”的边界，（2）对于“公”部分，建立统一、公开的支出标准；（3）通过立法机关的法定授权承载这些边界（支出目的）和标准；（4）立法机关的法定授权必须是（或最好是）逐笔授权，（5）法定授权原则需要被转换为一套操作性程序，包括预算过程中各个阶段的预算听证、预算辩论、预算质询；（6）为使法定授权具有技术上的可操作性，以TSA实现“两个直达”、国库账户资金动用必须向立法机关定期报告必不可少。 ■
作者为中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师。本文系教育部项目“公民友好型预算报告研究”阶段性成果
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